Р   Е   Ш   Е   Н   И   Е

 

193

 

гр. Монтана, 20.03.2013 г.

 

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

          Административен съд – Монтана, административен състав по чл.191, ал.2 от АПК, в публичното заседание на осми март през две хиляди и тринадесета година в състав:

                                                                             Председател: Огнян Евгениев

                                                                                     Членове: Момчил Таралански

                                                                                                     Рени Цветанова

 

при секретаря А.Л., при участието на прокурора Камелия Цветкова, като разгледа докладваното от съдия Таралански административно дело № 76 по описа за 2013 г., за да се произнесе, взе предвид следното:

 

Производството е по протест на Районен прокурор при Районна прокуратура – Лом, с който се оспорва подзаконов нормативен акт на общински съвет – Вълчедръм с правно основание чл.185, ал.2 от Административно-процесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл.186, ал.2 от АПК, чл.21, ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл.40, ал.1 и ал.5 от Закона за защита на животните (ЗЗЖ).

           Районният прокурор при Районна прокуратура – Лом с протеста, инициирал настоящето дело, оспорва подзаконов нормативен акт на Общински съвет – Вълчедръм: решение № 143 по протокол № 21 от заседание, проведено на 18.01.2013 г., с което е приета Наредба № 13 за регулиране на броя на бездомните кучета и котки, придобиване, притежаване и отглеждане на животни – домашни любимци на територията на Община Вълчедръм. В протеста (л.1-6 по делото) подробно е изложено и се поддържа, че оспорения подзаконов нормативен акт е издаден при липса на компетентност на органа, наличието на допуснати съществени нарушения на административно-производствени правила, както и многобройни противоречия с материално-правни разпоредби. В съдебно заседание протеста се поддържа от представителя на Окръжна прокуратура – Монтана, който предлага да се обяви нищожност на оспорения акт поради изложените в протеста тежки нарушения, съставляващи основания не само за отмяна на акта по чл.146 от АПК, а за обявяването на нищожност на същия.

         Общински съвет – Вълчедръм, чрез писмено становище по делото, депозирано от представляващия Председател на съвета, оспорват протеста и искат от съда да отхвърли оспорването, поддържайки на първо място, че е налице процесуално-правната компетентност на органа по чл.21, ал.2 от ЗМСМА, а освен това била налице и материално-правната компетентност въз основа на констативен протокол и предписание на Областна дирекция – Монтана на Българската агенция по безопасност на храните (ОД – Монтана на БАБХ). На следващо място поддържат, че не са налице нарушения на административно-производствените правила, доколкото текста на наредбата е върнат с решение по протокол № 20 от заседание на 14.12.2012 г. за ново обсъждане и доработване и е приет след повече от месец, при което липсва не само съществено, но въобще нарушение на чл.77 от АПК във връзка с чл.26-28 от ЗНА. Поддържат, че липсва противоречие на текстове от наредбата с императивни разпоредби на по-високи по степен нормативни актове. Молят съда да отхвърли протеста.

Окръжна Прокуратура – Монтана, чрез представителя си в съдебно заседание, поддържат, че протеста е основателен, респективно, че Наредбата е нищожен административен акт, при което предлага да бъде обявена нищожността на същата.

 

По допустимостта на протеста за оспорване на подзаконовия нормативен акт (ПНА).

 

Протестът на Районния прокурор при Районна прокуратура – Лом за оспорване на подзаконовия нормативен акт е подаден съгласно разпоредбата на чл.186, ал.2 във връзка с чл.185, ал.2, предл. 1 от АПК от орган, който е оправомощен за упражни това процесуално право без ограничение във времето, поради което е допустима за разглеждане.

 

По основателността на протеста за оспорване на ПНА.

 

 Съдът, като прецени събраните по делото писмени доказателства, намери за установено от фактическа страна следното:

С решение № 136 от протокол № 21 от заседание на Общински съвет – Вълчедръм, проведено на 28.04.2005 г. е приета Наредба № 13 за контрола на движение на кучетата в района на населените места на Община Вълчедръм, местата за разходка и режима на регистрацията им.

С констативен протокол № 9/13.11.2012 г. (л.30) служители на ОД – Монтана на БАБХ са констатирали, че Община Вълчедръм частично изпълнява мерките по овладяване на популацията на безстопанствени кучета, съгласно Закона за защита на животните. С предписание № 41/13.11.2012 г. на ОД – Монтана на БАБХ, на Община Вълчедръм на основание чл.131, ал.2, т.1 от ЗВМД са дадени задължителни указания за отстраняване на нарушения по чл.178 от ЗВМД, чл.40, ал.5 от ЗЗЖ, чл.174 и чл.175 от ЗВМД, като в същите се съдържат в 5 пункта на предписанието (л.31 по делото), включително: да се актуализира наредбата за овладяване на популацията на безстопанствени кучета в съответствие с последните изменения в ЗЗЖ и Наредба № 41/2008 г.; да се предприемат мерки и разяснителна кампания сред гражданите на общината за събиране на такса за кучета по ЗМДТ; да се организира стриктен контрол по спазването на изискванията на чл.172, т.1, т.2, чл.173, т.1, чл.177, ал.1, т.3 и т.4 от ЗВМД; да се заведе регистър на кучетата в общината и да се определи място за изграждане на приют в Община Вълчедръм, съгласно изискванията на чл.101, ал.3 от Наредба № 41/2008 г., като по първите 4 пункта е определен срок за изпълнение до 13.12.2012 г., а по т.5 до месец март 2013 г.

На заседание от 14.12.2012 г. ОбС-Вълчедръм е обсъдил проект на Наредба № 13 за регулиране на броя на бездомните кучета и котки, придобиване, притежаване и отглеждане на животни – домашни любимци на територията на Община Вълчедръм, като в хода на обсъжданията са предложени намаляване на размера на санкциите и глобите по раздел VІІІ, като същите бъдат приведени в съответствие със съответните текстове на по-високите по степен нормативни актове – ЗВМД и ЗЗЖ. На същото заседание не е прието решение, а проекта е върнат за ново обсъждане.

С докладна записка изх. № РД – 02-06-21/10.01.2013 г. (вх. № РД-01-06-5/11.01.2013 г. на ОбС), Кметът на Община Вълчедръм е предложил приемането на решение от ОбС, с което да се отмени изцяло текста на Наредба № 13 за контрола на движение на кучетата в района на населените места на Община Вълчедръм, местата за разходка и режима на регистрацията им; да се приеме нов текст на Наредба № 13 за регулиране на броя на бездомните кучета и котки, придобиване, притежаване и отглеждане на животни – домашни любимци на територията на Община Вълчедръм и да се възложи на Кмета изпълнението на новоприетата наредба.

С решение № 143 по протокол № 21 от заседание, проведено на 18.01.2013 г., от общо 17 общински съветници, при кворум – присъствали 15 съветници, от които 15 гласували „за“, без гласове „против“ и „въздържал се“, като е отменена Наредба № 13 за контрола на движение на кучетата в района на населените места на Община Вълчедръм, местата за разходка и режима на регистрацията им, е приета Наредба № 13 за регулиране на броя на бездомните кучета и котки, придобиване, притежаване и отглеждане на животни – домашни любимци на територията на Община Вълчедръм и е възложено изпълнението й на Кмета на общината.   

 

Приложими правни норми:

 

Чл.76, ал.1-3; чл.77; чл.185, ал.2; чл.186, ал.2 от АПК

чл.21, ал.2 от ЗМСМА

чл.8; чл.10, ал.2 от Закона за нормативните актове (ЗНА)

чл.13; чл.20 и чл.44, ал.1 от УКАЗ № 883/24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА

чл.34-37; чл.40, ал.1 и ал.5; чл.49-50; чл.59, ал.3 от ЗЗЖ

чл.173-175; чл.179-181 Закона за ветеринарномедицинската дейност(ЗВМД)

чл.116-118 от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ)

Наредба № 39/01.12.2008 г. за условията за отглеждане на животни компаньони, съобразени с техните физиологически и поведенчески особености на МЗХ

Наредба № 41/10.12.2008 г. за изискванията към обекти, в които се отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към пансиони и приюти за животни на МЗХ

          

От правна страна, съдът след цялостната проверка на оспорения акт по основанията на чл.146 АПК, намира следното:

Подзаконовият нормативен акт (ПНА) е издаден от компетентен орган – Общински съвет, който, съгласно разпоредбата на чл.21, ал.2 от ЗМСМА има общата процесуално-правна компетентност в изпълнение на правомощията си по ал. 1, т.1-24 да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения, при което не е налице релевираното с протеста основание за отмяна/нищожност по чл.146, т.1 от АПК.

Съдът отчита, че понятието „компетентност“ не е възприемано в съдебната практика и правната теория еднозначно. Някои съдебни състави и автори в българската административна теория (така „ИАА по АПК“, И*** Т*** , 2007 г., стр.291-293) обосновават разделянето на понятието „компетентност“ на процесуална и материална компетентност на органа. Т.е. общата процесуална компетентност, която съгласно разпоредбата на чл.21, ал.2 от ЗМСМА е безспорна и овластява общинските съвети да се произнасят с наредби по регулиране на обществените отношения с местно значение е само първия компонент, като за да е спазена компетентността на органа, следвало да е налице и втори компонент – материална компетентност т.е. изричното законово овластяване органа да приеме такъв акт по конкретната материя, подлежаща на регулиране с ПНА. Настоящият състав приема, че независимо от класификациите на компетентността като общо понятие, дадени от правната теория, наличието на съответни оправомощаващи норми (дали ще бъдат приети като материално-правна компетентност или като елемент от компетентността, уредена от общата клауза на чл.21, ал.2 от ЗМСМА, е необходимо условие за постановяване на ПНА. В конкретния случай, вън от съмнение е наличието и на този компонент – овластяващите разпоредби на чл.40, ал.1 и чл.40, ал.5 от ЗЗЖ, които предоставят правомощието на Общински съвет – Вълчедръм да постанови оспорената наредба, при което основното възражение в протеста по отношение на липса на компетентност е неоснователно. Тълкуването на законовата норма, направено с протеста в смисъл, че ОбС следвало да има изрично делегирана компетентност за издаване на оспорената наредба, е несъстоятелно поради наличието на визираните разпоредби на чл.40, ал.1 и ал.5 от ЗЗЖ.  От друга страна е неоснователно и възражението относно прякото прилагане на разпоредбата на чл.2, ал.2 от ЗНА, тъй като в случая не може да се поддържа въобще прехвърляне на компетентност – на АО (ОбС) пряко са делегирани от съответната законова норма (чл.40, ал.1 и ал.5 от ЗЗЖ) правомощията да издава наредба именно с такъв предмет.

Друго възражение в протеста е свързано с тълкуването на чл.75, ал.2; чл.76, ал.3 от АПК и чл.80 от АПК във връзка с чл. 3, ал.2; чл.7, ал.2 и чл.8 от ЗНА. В протеста се поддържа, че цитираните норми въвеждали недопустимост на правното регулиране на обществени отношения с наредба, след като същите вече били уредени с нормативен акт от по-висока степен. Настоящият съдебен състав не възприема това тълкуване на правни разпоредби. Неуредени обществени отношения като термин не означава да не са били предмет на правно регулиране въобще, а да не са уредени детайлно в по-високия по степен нормативен акт, така и с оглед на съществуващите във всяка местна самоуправляваща се общност обществени отношения (очевидно и логично е тази отношения да имат различен характер, проявления и интензитет в Софийска голяма община, община Вълчедръм или община Каспичан, което е видно дори от названието на съответния подзаконов нормативен акт във всяка от тях - НАРЕДБА за придобиване, притежаване и отглеждане на домашни животни на територията на Столична община; НАРЕДБА № 13 за регулиране на броя на бездомните кучета и котки, придобиване, притежаване и отглеждане на животни – домашни любимци на територията на Община Вълчедръм и НАРЕДБА № 3  за  стопанисване на кучета в община Каспичан), което налага регулирането на местно ниво в зависимост от значението на тези обществени отношения за стандарта и качеството на живота на гражданите на съответната община. Именно възможността да се уреждат (регламентират) обществените отношения на местно ниво от съответния ОбС е призната и безспорна и по никакъв начин не може да се приеме, че издаването на наредби от ОбС следва да се подчинява на тълкуването на правните норми, каквото е направено в протеста, инициирал настоящето дело. С други думи – Общинските съвети имат компетентността да уреждат обществените отношения с местно значение, които не са уредени детайлно от по-висок по степен нормативен акт, при единственото условие – да не противоречат на императивните правни норми на този по-висш по степен нормативен акт (аргумент от чл.15, ал.1-3 от ЗНА). С приеманите подзаконови нормативни актове, те (ОбС) могат да уреждат обществени отношения от местно значение при условията и границите, определени от по-високия по степен нормативен акт, като детайлизират неговото приложение. (така в Решение № 10149/28.07.2009 г. по адм. дело № 4533/2009 г. на ВАС, VІІ о.). Становището за изначална недопустимост на правно регулиране с наредба на ОбС на уредени с по-висш по степен НА на обществени отношения на местно ниво е крайно и не се споделя от настоящия състав, дори при граматичното и телеологично (смисъла на определена правна норма в контекста на целия нормативен акт) тълкуване на нормите на чл.8 от ЗНА и чл.76, ал.3 от АПК.

На следващо място ПНА е издаден в установената писмена форма със съответните реквизити (чл.24-35 от Указ № 883/24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА), при подробно и надлежно отбелязване на фактическите (указани още в докладната записка за обсъждане на проекта) и правните (отбелязани в § 1 от ПЗР на оспорената наредба) основания за издаването му, при спазване на административно-производствени правила, без наличие на съществени нарушения. В тази връзка съдът отчита, че е неоснователно по смисъла си възражението относно неспазване на реда на чл.26-28 от ЗНА във връзка с чл.77 от АПК по отношение на основанието за отмяна по чл.146, т.3 от АПК. Действително, каквото изрично признание на АО се съдържа и в писменото становище (л.47 по делото), проекта за ПНА не е публикуван на интернет страницата на Общината. Въпрос на анализ от страна на съда, осъществяващ съдебния контрол по законосъобразност на акта, е дали това обстоятелство се явява нарушение на административно-производствените правила и на следващо място дали е съществено такова, което би обосновало само по себе си незаконосъобразност, респективно отмяна на оспорения акт. Настоящият състав приема за основателни доводите, наведени от АО, относно липса на нарушение. Видно и от приетите факти по делото, констативния протокол и предписанието на ОД на БАБХ са дадени на 13.11.2012 г. със срок на изпълнение до 13.12.2012 г. Проектът за наредбата е докладван на заседание на ОбС на 14.12.2012 г. След като са направени възражения, същия е върнат за корекции и актуализации на размерите на таксите, респективно за ново обсъждане. Ноторно е, че заседанията на ОбС са публични т.е. с участие на представители на местната общественост, журналисти, вкл. и на представители на неправителствени организации. Смисълът на разпоредбите на чл.77 АПК във връзка и с чл.26-28 от ЗНА е в това да се даде възможност на заинтересовани лица и организации да вземат участие в обсъжданията на проект за изменение на даден ПНА. След като внесения проект не е приет на същото заседание – 14.12.2012 г., а е върнат за доработване и актуализация на част от разпоредбите и е приет едва на заседанието от 18.01.2013 г., по разбиране на съдебния състав, не може да се поддържа, че проекта е приет скрито, тайно и без възможност на обществеността или други заинтересовани лица и правни субекти да изложат възражения. От друга страна служебно е известно на съдебния състав, че няма регистрирано сдружение с нестопанска цел за защита на животински видове, със седалище и адрес на управление на територията на община Вълчедръм, при което по никакъв начин не са накърнени правата на такъв правен субект. Общинският съвет е спазил изискването на чл. 77 АПК, което не предвижда провеждане на обществено обсъждане, като е обсъдил представеният с докладна записка на кмета на общината проект на наредбата, заедно с представените становища, предложения и възражения. С оглед на това съдът приема, че липсата на данни за публикуване на проект на наредбата в официалния сайт на ОбС преди внасянето му за приемане от съвета не представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Нормите на Закона за нормативните актове (чл. 26, ал. 2), съгласно чл. 80 АПК се прилагат по отношение Раздел III „Нормативни административни актове” субсидиарно, само за неуредените изрично в този раздел въпроси. За конкретния случай е приложим изрично установения в чл. 77 АПК ред. От друга страна е безспорно, че в официалния сайт на общината http://www.valchedram.com/ се публикуват решенията на съвета, обсъжданите проекти на наредби и дневния ред на заседанията на съвета, като по този начин е гарантиран достъпът до информация за работата на органа на местно самоуправление. Подобни доводи и съображения по аналогичен правен случай (оспорен ПНА на СОС) са развити от състав на Административен съд София град в решение № 1/03. 02. 2009 г. на IX тричленен състав по административно дело № 5945/2008 г. Нещо повече – по реда на инстанционния контрол състав на ВАС, VІІ о. в Решение № 10149/28.07.2009 г. по адм. дело № 4533/2009 г. е възприел изцяло мотивите на първоинстанционния съд в тази им част – нарушение, дори да има, не е съществено, доколкото на интернет страницата на ОбС (както и в конкретния случай с ОбС – Вълчедръм) са публикувани както дневния ред, така и решенията на съвета, при което публикуваната информация, че предстои разглеждане на проект на Наредбата е дала възможност на потенциалния кръг от заинтересовани лица в конкретния случай с правен интерес в областта за защита на животинските видове да узнаят за изготвения проект и не е имало обективна пречка да участват в обсъждането му на публичното заседание на общинския съвет, респективно да представят възражение и поискат да се запознаят предварително с проекта. Допуснатото нарушение на процедурата не би повлияло на крайния резултат, поради което същото е от категорията на несъществените.

Не са налице и поддържаните в протеста многобройни противоречия с материално-правни разпоредби – основанието по чл.146, т.4 от АПК. Следва изрично да се отбележи във връзка с повечето от възраженията в протеста относно поддържаната недопустимост на възпроизвеждането на разпоредби на закона в наредбата, че нормата на чл.44, ал.1 от Указ № 883/1974 г. дава тази възможност, макар и по изключение. Освен това, и най – вече следва да се отбележи, че чл. 12 от ЗНА и чл. 44, ал. 1 от Указ № 883/1974 г. визират "актът по прилагане на закон". В случая Наредбата е издадена в съответствие с предвидената в чл. 8 от ЗНА възможност, според която всеки ОбС може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативен акт от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Няма спор, че регулирането на кучешката/котешката популация на бездомни животни и способите за придобиване, притежаване и отглеждане на домашни любимци на територията на Община Вълчедръм са обществени отношения от местно значение, поради което и приетата Наредба е в съответствие и с правомощията на ОбС по чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА не се характеризира като "акт по прилагане на закон". А щом това е така, доводите за незаконосъобразност с оглед чл. 12 от ЗНА и чл. 44, ал. 1 от Указ № 883/74 г. са несъстоятелни. Несъстоятелно е и оплакването във връзка с преповтаряне на текстове от различни закони в Наредбата. Самото преповтаряне на разпоредби, съдържащи се в нормативен акт от по-висока степен не води до незаконосъобразност, ако с него не се създават нови правила за поведение, следователно не е налице незаконосъобразност на Наредбата с оглед на това, че тя съдържа, макар и като изключение преповтаряне на норми от ЗЗЖ, ЗВМД и ЗМДТ (идентични мотиви са развити и в решение № 194/17.11.2004 г. по адм. д. № 177/2004 г. на ОС – Ямбол, II-ро ГО, както и в оставилото го в сила решение № 5020/01.06.2005 г. по адм. д. № 99/2005 г. на ВАС, III о.). Разбирането за изначална недопустимост на такова преповтаряне, доведено до крайност, би означавало, че в изпълнение на т.1 от дадените от ОД на БАБХ предписания, ОбС – Вълчедръм би следвало да издаде оспорената Наредба № 13, целият текст на която, да е със следното примерно съдържание:

 

Раздел І

Чл.1 Регулирането на броя на бездомните кучета и котки, придобиването, притежаването и отглеждането на животни – домашни любимци на територията на Община Вълчедръм да става в съгласие и при изпълнение на разпоредбите на Закона за защита на животните, Закона за ветеринарномедицинската дейност, Закона за местните данъци и такси, Закона за административните нарушения и наказания и Наредба № 39/01.12.2008 г. за условията за отглеждане на животни компаньони, съобразени с техните физиологически и поведенчески особености на МЗХ.

Раздел ІІ

Допълнителни разпоредби

         §1 Виж допълнителните разпоредби на законовите и подзаконови нормативни актове по чл.1

 

Очевидно не такава е целта на законодателя при създаването на разпоредбите на чл.21, ал.2 от ЗМСМА; чл.8 от ЗНА; чл.76, ал.3 от АПК и чл.44, ал.1 от Указ № 883/1974 г., а още по-малко с такива правнотехнически способи биха се регулирали обществени отношения от съществено значение за населението на община Вълчедръм.

В цялото обемисто изложение на протеста се съдържат твърдения за многобройни противоречия на оспорения акт с материално-правни разпоредби. Тъй като съдът е длъжен по силата на разпоредбата на чл.168 от АПК, да провери законосъобразността на акта на всички основания по чл.146 от АПК, то настоящия съдебен състав, ще разгледа оспорения акт, анализирайки всяка отделна негова разпоредба по всички направени в протеста възражения.

По чл.1 – Неоснователно е разбирането, че в рамките на съответния ПНА не било възможно да се съвместява предметната (материално-правната) компетентност по две и повече отделни сфери – регулирането на броя на бездомните кучета и котки от една страна и от друга страна способите за придобиване, притежаване, отглеждане и развъждане на животни – домашни любимци (кучета и котки). Очевиден е стремежа на местния законодател (явен дори от заглавието и текста на чл.1 от наредбата) да акцентира най-вече върху два животински вида – кучета и котки, които явно на територията на община Вълчедръм са и основно бездомните животни, а от друга страна и отглежданите домашни любимци. Общоизвестно е, че за последните 20 години популацията на кучета и котки в страната се разрасна неимоверно, ведно със свързаните с това рискове за здравето, а в немалко случаи и за живота на хората – особено за рисковите групи: възрастни хора и малки деца. Основен дял в това нарастване има безотговорното поведение на собственици на домашни любимци, които не полагат необходимите грижи, включително и за ограничаване на размножаването, а често направо изоставят животните, които сами трябва да се грижат за прехраната си в условията на враждебна среда – увеличен пътнико- и автомобилопоток. Това обективно води до жертви и сред самите животни. Именно поради тези причини са издадени и визираните по-горе констативен протокол и предписание от ОД на БАБХ. Поради това съдът счита, че съвместяването на правни норми за регулирането на броя на бездомните кучета и котки от една страна и от друга страна способите за придобиване, притежаване, отглеждане и развъждане на животни – домашни любимци (кучета и котки) в един ПНА по никакъв начин не нарушава нито една разпоредба от по-висш по степен нормативен акт и е допустим правнотехнически способ.   

По чл.2-3 – Възраженията в протеста, освен че не са основани на конкретна правна норма, правят и недопустимо смесване на основни понятия от областта на гражданското право. На първо място формата на действителност на една гражданско-правна сделка не е форма на доказване и ако това в някои случаи е допуснато от закона, то е само по отношение на определен кръг от обекти т.е. предмети на облигационното правоотношение. Такъв пример ни дават разпоредбите на чл.18 от ЗЗД – чл.570, ал.1 от ГПК; чл.35, ал.1 от ЗС; чл.144, ал.1-2 от ЗДвП; чл.46, ал.1 от КТМ; чл.37 от ЗЗД и др. На плоскостта на конкретния случай следва да се отбележи, че никъде в нормативен акт няма задължение договора за покупко-продажба или за дарение (извън горецитираните норми, отнасящи се до определени обекти – предмети на облигационното отношение) да има писмена форма, но няма и забрана такава покупко-продажба да става в писмена форма. Такова задължение не въвежда и цитирания текст от наредбата – „…договор за покупко-продажба или за дарение от търговски обект…“. Ако заинтересованото лице – собственик на домашен любимец иска да регистрира същото може да докаже действителността на сделката с всички доказателствени средства – документ за платена цена, документ от развъдник, приют и т.н. за произход на животното; със завещателно разпореждане и т.н. Допустими от закона оригинерни и деривативни придобивни способи са регламентирани и в т.2 и т.3 на чл.2, като същественото в случая е, че е допуснато и придобиване на безстопанствено куче.

Разпоредбата на чл.3 от наредбата е съобразена с общоизвестното правно положение, че лицата под 18 годишна възраст т.е. малолетни и непълнолетни не могат сами валидно да придобиват права и задължения, освен при дребните ежедневни облигационни сделки, следователно като е предвидено продажбата или дарението на такива лица да става само с нотариално заверена декларация от родител/настойник, с която същия дава съгласие, не само не е нарушена нито една императивна правна норма, независимо от виждането на протестиращия прокурор, но и е детайлизирана нормата на чл.11, ал.1 от ЗЗЖ.

По чл.4 – Този текст възпроизвежда, както правилно е отбелязал и протестиращия прокурор, разпоредбите на чл.174 от ЗВМД, без обаче, да влиза в противоречие с тези разпоредби, при което липсва основанието по чл.146, т.4 от АПК.

По чл.4, т.6 – Този текст детайлизира разпоредбата на чл.117 от ЗМДТ, като общата законова разпоредба изисква подаване на декларация в 3 месечен срок от придобиването на куче, докато наредбата предвижда по-кратък едномесечен срок за декларирането. Настоящият съдебен състав счита, че два различни срока за едно и също действие, пораждащо определени правни последици – декларирането на придобиване на домашен любимец – куче, могат да накърнят правата на определени лица, които са спазили законовия срок по чл.117 от ЗМДТ, но са декларирали придобиването след едномесечния срок по чл.4, т.6 от Наредбата. В този случай, без да се нарушили законови разпоредби, те биха подлежали формално на санкция по силата на чл.21, ал.2, т.2-4 от Наредбата. Ето защо съдът намира, че в тази й част процесната Наредба № 13 не е съобразена със закона и разпоредбата на чл.4, т.6 следва да бъде отменена в частта „едномесечен“, като след влизане в сила на настоящето решение, ОбС следва да измени този текст, съгласно императивното изискване в нормата на чл.117 от ЗМДТ.

По чл.5, ал.6 - Този текст е сходен с текста на разпоредбата на чл.174, ал.2 от ЗВМД, без обаче, да влиза в противоречие с нея и да създава ново правило за поведение, при което липсва основанието по чл.146, т.4 от АПК.

По чл.6 – Създаването на регистър е задължително за изпълнение указание по т.4 на Предписание № 0000041/13.11.2012 г. на ОД на БАБХ, при което създаването с оспорената наредба на електронен такъв е изпълнение на задължително предписание на държавен орган с функции по опазване на храните, респективно на общественото здраве.

По чл.7 – Разпоредбата препраща към приета и влязла в сила Наредба № 9 за определяне и администриране на местни такси и цени на услуги.

По чл.8 – Уреждат се принципите на отглеждане на домашни любимци – кучета, които са в съгласие с законовата (ЗЗЖ) и подзаконовата (Наредба № 39/2008 на МЗХ) уредба, не създават нови правила за поведение и не са основание за отмяна по чл.146 от АПК.

По чл.9-10 – Възражението в протеста за превишаване на нормативно делегираната компетентност на местни контролни органи да извършват проверки, да дават указания и предписания и да санкционират при неизпълнение е неоснователно, тъй като визираните текстове на оспорения ПНА са съобразени изцяло с разпоредбите на чл.59, ал.3 от ЗЗЖ, без да преповтарят същите, а детайлизират приложението им на местно ниво.

По чл.11, ал.3 – Възражението е неоснователно, доколкото тази преценка е предоставена на съответния ОбС – местен законодателен орган, който има правомощието и автономията да решава въпросите от местно значение, включително и по размера на данъците и таксите, съгласно разпоредбите на чл.116-118 от ЗМДТ (по аналогия на закона пример за такава автономия са и разпоредбите на чл.62 във връзка с чл.66-67 от ЗМДТ по отношение на определянето на таксата за битови отпадъци и чл.22 от ЗМДТ по отношение на определянето на местния данък върху недвижимите имоти, която дава възможност на ОбС да определят този данък в доста широки граници – от 0,1%0 до 4,5%0).

По чл.11, ал.4 – Възражението не се основава на правни доводи – благоприятстващата разпоредба, която позволява да не се заплаща таксата е свързана с идентифициране на лицата и субектите, които не я дължат и не въвежда ново задължение, тъй като всяко такова лице или субект е регистриран и не следва само с оглед на целите на визираната разпоредба да извършва определени правно-административни действия.

По чл.12-14 – Разделът от наредбата, регламентиращ присъствието на кучета-домашни любимци на обществени места не съдържа норми, които да са в противоречие с императивни разпоредби от по-висок по степен нормативен акт, като освен това урежда по достатъчно съобразен с тези норми начин както надзора над животното, така и удостоверяването на качеството му на домашен любимец. Нещо повече – в забранителните разпоредби на чл.13 е допуснато в интерес на собствениците на такива животни и изключение от забраната за преминаването през градските паркове и градини. Възражението относно противоречие с норми от ЗВМД (чл.173) или разширяване на кръга от необходими документи и въвеждане на допълнителни задължения е неоснователно – не се въвеждат такива, а само се детайлизират, вече въведени със закона, задължения. Твърдението в протеста, че задължителното носене на намордник не било уредено по същия начин в Наредба № 39/2008 г. по никакъв начин не обосновава незаконосъобразност на текстовете на чл.14, ал.1-3. Обратното – протестиращия, като представител на държавна институция, призвана да пази законността, правата и интересите на гражданите (чл.127 от КРБ), следва да е наясно със съществуващите обществени отношения и правните методи за регулирането им. Вероятно съществуващите обществени отношения на територията на община Вълчедръм са дали основание на местния законодателен орган да предвиди такова задължение за собствениците на домашни любимци – кучета, което не може да обоснове противоречие с правна норма от по-висш ранг.

По чл.15-16 – С наредбата се регламентира начина за полагане на грижи и се забраняват действия от собственици и други лица, които биха предизвикали агресия и с това биха застрашили спокойствието и безопасността на други хора или животни. Тези разпоредби са насочени към опазване на здравето и живота на гражданите (забраната на чл.15, ал.1 за деца под 14 години да разхождат кучета-домашни любимци, тежащи над 10 кг. е с цел да гарантира физическия контрол над тези кучета) и тяхното имущество и не съдържат противоречие с определени законови норми.

По чл.17-18 – Този раздел по придобиването и отглеждането на котки изцяло препраща към уредените с чл.2, чл.3 и чл.8 от Наредбата изисквания за отглеждането на кучета. Не е основателно възражението в протеста, че текста на чл.17, ал.2 относно идентификацията на животните бил приет без наличие на компетентност. Регулирането на този вид обществени отношения – притежаването на домашни любимци – котки същностно и правно-технически не се отличава от уреждането по отношение на кучетата, за разлика от пойни птички, папагали или декоративни рибки, които по строежа на тялото и физиологичните си нужди са коренно различни от гръбначните животни от клас бозайници, разред хищници, каквито са семействата на кучетата и котките и по този начин правната регулация на притежаването им е съвършено различна.

По чл.19-20 – Агресивното поведение на кучетата е проблем при съжителството им с човешките индивиди. Необходимостта от законодателна уредба, включително и на местно ниво, е намерила израз както в нормите на ЗВМД, ЗЗЖ и Наредби № 39/2008 и № 41/2008 г. на МЗХ, така и в оспорената Наредба № 13, издадена и въз основа на задължителни предписания на държавен орган – БАБХ. Тази Наредба № 13 не преурежда, както твърди протестиращия, а детайлизира на местно ниво, съобразно и със съществуващите обществени отношения, уредените в законите и подзаконовите нормативни актове фактически и правни положения.

По чл.21-25 – Уредени са административно-наказателни разпоредби, които, обаче, не създават, както се поддържа в протеста, една „паралелна административно-наказателна отговорност…създава несигурност в правния мир, както и възможност за неравнопоставено третиране на гражданите…“ (л.6 по делото). Не са налице „паралелни норми“, по разбиране на настоящия състав. С предвидените административно-наказателни разпоредби са детайлизирани органите, които ще осъществяват правомощията по чл.21, ал.2, т.1-4 от Наредбата, както и наказващия орган. Ако, както твърди протестиращия, се нарушават по този начин правата на гражданите, то съдебния контрол по реда на общия процесуален закон – ЗАНН, ще бъде достатъчна гаранция, особено след отпадането на нормите, регламентиращи необжалваемост на НП под определен минимум глоба, респективно обезщетение (чл.59, ал.3 от ЗАНН и множество норми от специалните административно-наказателни разпоредби на различни закони) за защитата на правата и интересите на административно-привлечените лица. Също така в чл.23 от Наредбата е предвидена и възможността контролните органи на Общинската администрация да искат и съдействие на органите на полицията, като разпоредбата на чл.24, ал.3 препраща към административно-наказателния ред по ЗАНН.

По §1 от ДР на Наредбата – дадените с тези текстове пояснения относно легалните определения не се отклоняват от регламентираните със закон определения, нито от естественото и прието от закона значение на думите.

По §1-6 от ПЗР на Наредбата – В § 1 са изведени правните основания за издаването на ПНА. В §2-3 са определени органите, които следва да изпълнят акта, а в §4-6 са регламентирани сроковете във връзка с изпълнение на задължения по наредбата и издаването на документи на собствениците за платената такса.

Анализът на всички текстове от наредбата дава възможност да се заключи, че наведените в протеста правни доводи са неоснователни в преобладаващата си част. АО, издал акта е действал при наличие на компетентност, самия акт е издаден в установената писмена форма, с наличие на всички законово предписани реквизити, при спазване на административно-производствените правила. Актът не противоречи в неговата цялост на материално-правни разпоредби и е постановен в съответствие с целта на закона - защитата на животните и механизмите за нейното осъществяване, опазване на техния живот, здраве и добро състояние, предпазването им от нехуманно, жестоко и особено жестоко отношение, осигуряване на подходящи грижи и условия за живот, съобразени с техните физиологични и поведенчески особености, а така също опазване на здравето, живота и имуществото на гражданите на община Вълчедръм.

С оглед на изложеното, съдът приема, че административния орган – Общински съвет – Вълчедръм не е допуснал не само тежки нарушения на изискванията на закона, които да обосноват обявяването на нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт – Наредба № 13 на ОбС-Вълчедръм, но дори и нарушения на чл.146 от АПК, които да обосноват отмяната на акта изцяло като незаконосъобразен. Незаконосъобразна е разпоредбата на чл.4, т.6 от протестираната Наредба и то само в частта „едномесечен“, при което на основание чл.193, ал.1, предл.4 от АПК, следва да се отмени Наредбата в тази й част, а протеста с искане за обявяване на нищожност да се отхвърли в останалата му част, затова съдът                                                        

 

Р     Е     Ш     И :

 

ОТМЕНЯ разпоредбата на чл.4, т.6 от Раздел ІІ на Наредба № 13 за регулиране на броя на бездомните кучета и котки, придобиване, притежаване и отглеждане на животни – домашни любимци на територията на Община Вълчедръм, приета с решение № 143 по протокол № 21 от заседание на Общински съвет – Вълчедръм, проведено на 18.01.2013 г. В ЧАСТТА „едномесечен“, като НЕЗАКОНОСЪОБРАЗНА.

ОТХВЪРЛЯ протеста на Районен прокурор при Районна прокуратура – Лом, с който се оспорва решение № 143 по протокол № 21 от заседание на Общински съвет – Вълчедръм, проведено на 18.01.2013 г., с което е приета Наредба № 13 за регулиране на броя на бездомните кучета и котки, придобиване, притежаване и отглеждане на животни – домашни любимци на територията на Община Вълчедръм, с който се иска обявяване на нищожност на подзаконовия нормативен акт в останалата част.

След влизане на решението в сила, същото да се обнародва, съгласно разпоредбата на чл.194 от АПК.

 

Решението може да се обжалва пред Върховен административен съд в 14-дневен срок от съобщението за страните.                             

 

                                                                 ПРЕДСЕДАТЕЛ:

 

 

                                                                           ЧЛЕНОВЕ:

 

 

 

 

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдия Рени Цветанова

ПО АДМ.Д. № 76/2013 г.

 

 

Протестирана е наредба № 13 за регулиране на броя на бездомните кучета и котки, придобиване, притежаване и отглеждане на животни – домашни любимци на територията на община Вълчедръм.

Съгласно чл. 47, ал. 1, 3, 4 и 5 от ЗЗЖ кучетата, настанени в приют, се кастрират, обезпаразитяват и ваксинират срещу бяс. Кучетата се маркират и се настаняват във временни приюти, определени от съответния общински съвет, които трябва да се намират извън границите на съответното населено място, да са оградени и да се поддържат в добро хигиенно състояние, съобразно изисквания, определени от Българската агенция по безопасност на храните, Закона за ветеринарномедицинската дейност и този закон. Организацията на работата и условията на отглеждане на кучетата във временните приюти се определят с наредба на съответния общински съвет и се осъществяват под постоянното наблюдение на организациите за защита на животните.

Съгласно чл. 178 от ЗВД кметовете на общини, райони и кметства организират контрола за спазване изискванията по чл. 172, т. 1 и 2, чл. 173, т. 1 и чл. 177, ал. 1, т. 3 и 4 от същия закон. Текстовете на цитираните разпоредби гласят, както следва: - собствениците на домашни любимци са длъжни да вземат мерки животните да не замърсяват обществени места, като почистват мястото след дефекация и да вземат мерки животните да не създават опасност за хора или други животни; - собствениците на кучета са длъжни при извеждането на кучетата да носят в себе си ветеринарномедицинския паспорт и да го представят за проверка на общинските и ветеринарномедицинските органи; - забранява се: извеждането на кучета без повод, а на агресивни кучета - и без намордник и разхождането на кучета на детски площадки и на места, обозначени от общините със забранителни знаци.

            Въпреки че в наименованието на протестираната наредба е записано, че същата е за регулиране на броя на бездомните кучета и котки /освен за придобиване, притежаване и и отглеждане на животни – домашни любимци/ на територията на община Вълчедръм, по същество тази наредба урежда въпроси изключително по придобиването и регистрацията на кучета и котки – домашни любимци, а не бездомни такива, които въпроси са уредени със закон и на местните органи на управление не са делегирани правомощия, нито да уреждат /преповтарят/, нито да преуреждат уредените вече въпроси. 

            Основание за издаване на цитираната наредба в протестирания вид, не може да бъде и даденото от ОДБХ гр. Монтана предписание № 0000041 от 13.11.2012 г.  Последното е във връзка с последните изменения на наредба № 41 от 10.12.2008 г. за изискванията към обекти, в които се отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към пансиони и приюти за животни, както и във връзка с реалното приложение на изискванията на чл. 172, т. 1 и 2, чл. 173, т. 1 и чл. 177, ал. 1, т. 3 и 4 от ЗВД.

Това, което подлежи на уреждане ясно и точно е записано в предписанието и то не е свързано с домашните животни, а с бездомните такива и най-вече с предприемане на необходимите действия за създаване на приют за такива животни, в който смисъл е и законовият текст на чл. 47, ал. 5 от ЗЗЖ.

Настоящият член от състава не намира за състоятелно да обсъжда въпроса за разликата между животните – домашни любимци и животните, които не са такива, но законодателят е направил необходимото разграничение като по различен начин е уредил съответните в тази връзка въпроси.

            Другата част от предписанието има за цел създаване на организация и съответни мерки за контрол във връзка с въведените в чл. 172, т. 1 и 2, чл. 173, т. 1 и чл. 177, ал. 1, т. 3 и 4 от ЗВД изисквания, които изисквания по същество касаят чистотата и опазване на реда, спокойствието и безопасността на гражданите на територията на общината при извеждане на кучетата – домашни любимци.

Контролът, който законодателят предоставя в правомощията на кметовете, съгласно чл. 178 от ЗВД изисква създаването на конкретни мерки и способи по приложението на цитираните текстове, а пресъздаването на текстове от закона, респ. друг подзаконов нормативен акт не представлява изпълнение, нито на даденото предписание, нито на вмененото от закона правомощие.

            С оглед на изложеното настоящият член от състава не споделя становището на другите двама и намира протеста за основателен.

 

 

                                                           АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ:

                                                                                              /РЕНИ ЦВЕТАНОВА/